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dimanche 3 novembre 2024
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Saint-Etienne Métropole : voilà la donne en attendant la douloureuse

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Environ 5 M€ de moins supposés de la part de l’Etat. Sous quelle forme ? Cela restait encore à déterminer début octobre lors de la présentation à l’assemblée communautaire de l’analyse des capacités financières de Saint-Etienne Métropole par un cabinet extérieur. Présentation réalisée en avril et déjà entendue par le bureau des maires. Evaluer les risques encourus vis-à-vis de ce que l’on aimerait mettre au menu – quantité et nature des plats – des investissements à venir, c’était son objet. Afin de prendre ou pas, derrière, en toute connaissance de cause les décisions douloureuses qui s’imposent. Renoncements toujours pas connus à ce stade.

L’incertitude s’installe et a empêché Saint-Etienne Métropole de trancher plus vite que prévu, entre autres, sur le maintien ou non du projet de patinoire.

Pas de panique, insiste-t-il. « La situation financière de Saint-Etienne Métropole reste très bonne », a répété à l’assemblée métropolitaine à plusieurs reprises Thomas Peccia-Galletto du cabinet Ressources Consultants Finances, spécialisé en conseil dans les finances locales, confirmant ce paramètre, rappelé à chacune des présentations budgétaires classiques du mandat en cours. A ce stade, contrairement à l’Etat, l’intercommunalité n’a pas un pied et demi dans la faillite – même pas un demi – ce n’est pas le sujet. Le sujet, à la lumière de cette prospective financière chargée d’évaluer les risques financiers, c’est « à quoi elle doit renoncer » maintenant pour ne pas approcher du gouffre dans 4, 5 ou 6 ans. Et avec quelle ampleur au regard de la vague d’efforts imposés au pays par le déficit public national. Moins 6,5 Md€ : c’est le total que le projet de loi de finances 2025 national prévoirait, à ce stade d’amputer aux collectivités locales. 1,5 Md€ concernerait une diminution des fonds verts, mais pour le reste, les 5 Md€ d’économie réclamés à leurs administrations, passeront-ils par les seules réductions de dotations ?

Communes, Régions, Départements, intercommunalité, celles-ci sont « dotées » (sous différentes formes) par le budget de l’Etat au titre de compétences toujours plus nombreuses à avoir été transférées les décennies passant. Leurs investissements sont aussi soutenus par pléthore de dispositifs comme le Fonds vert. Mais la disparition de la taxe d’habitation, comme auparavant d’autres leviers fiscaux, « compensés » dans ce cas par du reversement de TVA, les ont rendues davantage dépendantes de l’Etat alors même que ces dotations ont déjà subi des reculs significatifs depuis une quinzaine d’années. Le timide « coup de frein » récemment ressenti à ce sujet a désormais sa place dans le rétro. Parce que la petite euphorie économique post-Covid refroidie par l’inflation et le prix de l’énergie est caduque, parce que le PIB n’a jamais crû dans les proportions espérées, amenant son corollaire de rentrées fiscales inférieures, parce que l’argent est devenu beaucoup plus cher à acheter, l’exécutif de Saint-Etienne Métropole avait déjà annoncé début 2024 qu’il faudrait revoir son ambitieux PPI, Plan pluriannuel d’investissement. Et peut-être, si ce n’est probablement, renoncer à des investissements de taille.

Des renoncements toujours pas tranchés

Souvent sur fond de conflit politico-juridique, de fracture entre les élus stéphanois mais pas seulement, liée à l’affaire de chantage qui dévaste la vie publique stéphanoise, les débats ont déjà été âpres. Parfois intellectuellement violents, en particulier autour du bienfondé, dans ce contexte, de créer une nouvelle patinoire métropolitaine ex-nihilo à Saint-Etienne ou encore du fameux projet Cité du Design 2025. Des investissements publics dans les deux cas se chiffrant à plusieurs dizaines de millions d’euros et confrontés chaque mois passant, à l’incertitude, à la gageure montante de soutiens financiers extérieurs : Etat et bien sûr, Région… Nous nous en sommes déjà largement fait l’écho. A la lumière de cette étude financière, non un audit interne mais, commandée à un cabinet privé, Saint-Etienne Métropole avait annoncé que les (alors éventuels) renoncements seraient tranchés et rendus publics en juin. Présentation – et prise de décisions aussi ? – repoussée au début de l’automne, en raison du contexte politique nationale du début de l’été et de son escadrille d’inconnues en conséquence.

Le début d’automne est passé et si nous avons bien saisi, c’est cette fois la longue attente de formation du gouvernement et à quelle sauce d’austérité plus ou moins corsée à laquelle la France elle allait être mangée qui a amené ce nouveau report. A ce stade, on ne sait donc toujours pas sur quel renoncement les élus métropolitains se sont mis d’accord, voire s’ils se sont mis d’accord. Ce n’est visiblement toujours pas le cas. Ce que l’on sait, c’est que le pacte fiscal brusquement présenté aux médias à la rentrée 2021, par une hausse de la fiscalité sur les entreprises et foyers propres à Métropoles (qui explique, en partie, mais pas dans son ensemble la hausse de la taxe foncière à Saint-Etienne et dans les 52 autres communes) avait ouvert les vannes à un PPI extrêmement ambitieux. Quelques mois avant que le conflit ukrainien ne bouleverse la donne, il visait à doubler l’investissement puisqu’il permettait, a minima, de passer de 400 M€ cumulés investis par la Métropole de 2014 à 2020 à un 800 M€ cumulés de 2021 à 2026. La somme d’1 Md€, et même celle d’1,2 Md€ avaient circulé.

A la mesure des risques

Fallait-il entendre pour ces dernières ou seulement cette dernière, la capacité de déploiement et non la réalisation concrète, une enveloppe inscrite dans un budget primitif n’étant, classiquement, pas entièrement consommée dans les faits à 100 % ? Les sommes évoquées les plus élevées devaient-elles se comprendre avec le remboursement de la dette compris, à différencier des réelles dépenses d’équipements ? Il faut dire que le « détail » des ces derniers, c’est-à-dire des ambitions autorisées par ce « fois 2 » n’a jamais été réellement explicité dans son ensemble, officiellement, à la presse locale du moins. « Forcément, quand le pacte a été signé (à l’unanimité des maires, Ndlr) tout le monde s’est alors senti à l’aise pour déployer au sein de ses délégations des projets, nous confiait ce printemps, entre deux portes, un membre de l’exécutif métropolitain. Et maintenant, on se rend compte que ça ne va pas être possible d’aller si loin qu’espéré. Des renoncements, il y en a d’ailleurs déjà eu. »

Il s’agit moins de vous dire où on en sera précisément 4, 5 ou 6 ans, mais plutôt d’appréhender la mesure des risques.

Thomas Peccia-Galletto (cabinet Ressources)

Choix douloureux donc même si, face à l’argus d’irriguer les entreprises par l’investissement public, il convient de souligner l’investissement restera, quoi qu’il en coûte, d’un montant historique sur la période même en le corrigeant de l’inflation. Avec la prospective, exercice complexifié par toujours plus d’incertitudes, « il s’agit moins de vous dire où on en sera précisément 4, 5 ou 6 ans, mais plutôt d’appréhender la mesure des risques, quelles sont les trajectoires possibles, et d’acter une stratégie financière en fonction d’un risque « raisonnable » », indiquait en introduction Thomas Peccia-Galletto. Il convenait de revenir sur les bases de départ, l’analyse des comptes administratifs. Bien qu’« esquintées » par le Covid, les marges d’autofinancement – la fameuse épargne nette – ont toutefois progressé sur toute la période, passant de 30,75 M€ en 2018 à 45,25 M€ en 2023. Les charges, elles sont passées de 228 M€ à 259 M€. Avec deux éléments importants : d’une part, le transfert successif de compétences qui les a logiquement gonflés sans pour autant ajouter du gras à potentiellement faire fondre.

Le reversement aux communes en recul

Et d’autre part, un recul significatif des reversements aux communes : 104 M€ en 2018, 75 M€ en 2023, année où la gestion des charges propres à Métropoles s’est donc élevée à 184 M€. Mais « comprendre les dynamiques, implique de réfléchir à périmètre constant, hors transfert », poursuit le consultant. Là, l’évolution, des charges propres, dépouillée aussi du paramètre inflation, s’élève en moyenne à + 2,2 % d’évolution de 2019 à 2023. Alors que la moyenne de reversement aux communes recule, elle de – 2,2 % sur la même période. L’ensemble des charges – strictes + reversement aux communes – a ainsi progressé de 0,2 % en moyenne par an à périmètre constant hors inflation. Une augmentation faible grâce au recul relatif des reversements aux communes, « de par la loi pour l’attributions de compensation sont figées. Un effet de levier très favorable à Métropole ». Moins aux budgets communaux. Hors ces éléments « exceptionnels » dont on peut justement douter du caractère véritablement « exceptionnel » – énergie, compensation transports et accueil d’un grand événement, en 2023 de la Coupe du Monde rugby -, la croissance des charges a été d’1,8 % de 2019 à 2023 avec toutefois une forte poussée de +3,8 % en 2023.

Structurellement, Saint-Etienne Métropole, hors pacte fiscal, aurait perdu du pouvoir d’achat. 

Thomas Peccia-Galletto

En face des charges, il y a des recettes : sur les « produits », un peu plus de 348,2 M€ en 2023 dont 234,8 sont issus de la fiscalité dont la structure qui a beaucoup évolué en raison, déjà, de la feue taxe d’habitation. La part de TVA compensatrice (donc dépendante du bon vouloir de l’Etat qui a en mains les règles de répartition et, aussi, directement de l’activité économique) s’est ajoutée à la TVA-CVAE. La croissance annuelle moyenne hors inflation est là de + 0,5 % de 2019 à 2023. Cela grâce à la fiscalité, ses effets bases (relevés par l’Etat du fait de l’inflation), ses effets taux : le fameux pacte fiscal décidé, lui, par l’exécutif de SEM et approuvé par ses maires à l’été 2021. Un alourdissement des impôts pour les particuliers et les entreprises via la taxe foncière, la CFE, la Tascom, le versement mobilité. De quoi donner 18 puis 20,36 M€ de produits en plus 2023. Sans cette hausse, l’évolution moyenne annuelle des produits, le réel donc, de 2019 à 2023 aurait été de – 0,3 % (celui-ci n’ayant progressé, témoin de la fugace relance économique, qu’en 2023 : + 1,2 %). « Structurellement, Saint-Etienne Métropole, hors pacte fiscal, aurait perdu du pouvoir d’achat. »

Des hypothèses au milieu d’un flot d’incertitudes

Et hors pacte fiscale, pas de croissance de l’excédent brut courant, pas de croissance de l’épargne nette qui aurait été de 21,76 M€ en 2023 contre 22,75 en 2022 et 39,7 en 2020.  L’amélioration de la situation est le strict fait du pacte financier, « fait pour ça ». Sur 20,36 M€ produits supplémentaires, 11 % ont couvert la dégradation de l’épargne gestion, 34 % la hausse de l’annuité dette et « seulement » 56 % ont alimenté l’autofinancement. Les investissements hors dettes (les frais de son remboursement en capital et intérêt) justement, ceux actés par les comptes administratifs donc, bel et bien dépensés, s’élevaient à 76,75 M€ en 2018 (dont 59,56 d’équipements), 109,62 M€ en 2021(dont 98,858 d’équipements) ; 128,55 M€ l’an passé dont 116 M€ en équipements). Stratégie qualifiée de « cohérente » par le consultant, cela même si le recours à l’emprunt – justement qu’autorise un confortable autofinancement – a fortement augmenté passant de 8 % en 2018 (6,38 M€ empruntés) à 27 % en 22 puis 42 % en 2023 (54,33 M€ empruntés) !

Car la capacité de désendettement dans le même temps s’est améliorée, passant 6,1 ans en 2018 à 4,6 ans en 2023 : malgré une légère hausse (4,4 ans en 2022) la durée est jugée très confortable, le seuil du danger étant évalué à 12 ans. A noter, comme à chaque fois dans cette démonstration ou presque, qu’une consolidation avec le budget annexe le plus important, celui des transports confirme une tendance identique. « Le bilan rétrospectif est donc très satisfaisant, grâce, énumère Thomas Peccia-Galletto, à un reversement figé aux communes, le bas dynamisme des charges, le pacte fiscal et un endettement en légère hausse. » Ses bases et leur dynamisme connues, que convient-il de faire au regard du ciel tournant à l’orage vis-à-vis des finances publiques ? Ce n’est pas le cabinet qui le dira. Ce que Ressource Consultants met, lui, sur la table, ce sont des hypothèses au milieu d’un flot d’incertitudes. Quelle nouvelle crise internationale, nationale, locale attend ? Quel sera la croissance du PIB ? L’effet à venir de l’inflation, certes en net baisse mais seulement depuis septembre ? Combien va perdre Métropole en recettes de la part de l’Etat.

Pour la sécurité, c’est 100 M€ par an

Le 3 octobre, par déduction des – c’est-à-dire – 5 Md€ aux collectivités, évoqué par Les Echos et du passif (-11 Md€ cumulés depuis Hollande donnant – 10 M€ de revenus annuels pour Métropole), une estimation d’une perte d’un peu plus de 5 M€ par an sur les dotations (donc, sans compter, sur un éventuel et net recul les subventions d’appui sur les investissements) avait été avancé par le cabinet. Or, la présentation de la Loi de finances parle finalement d’un recul de 6,5 Md €… Encore faut-il que la loi soit adoptée en l’état. Aussi, les hypothèses du cabinet pour la suite – comptes administratifs théoriques de 2024 à 2030 -, se basent non sur ces inconnus mais sur les dynamiques passées évoquées, comme si elles devaient se prolonger sur les années à venir. A partir d’elles, il envisage + 6,4 à + 7,5 M€ de produits par an de 2025 à 2030 (mais hypothétique donc : la ressource TVA pâtira d’une mauvaise économie), soit – 0,2 % par an hors inflation, +1,9 % avec. Idem, dans ces hypothèses, on garde à l’idée d’une évolution de + 0,5 % des charges réelles par an, + 1,9 % avec inflation.

C’est un scénario idéal, de puriste même qui stabilise une situation très bonne. Or, vous le savez, le programme d’investissements de SEM est bien au-delà des 100 M€.

Thomas Peccia-Galletto

Alors, dans ces conditions – fiscalité constante, même hausse des charges et évolution moyenne des recettes – devant être les mêmes que de 2018 à 2023, « quelle capacité d’investissement théorique stabiliserait la trajectoire financière ? », interroge le cabinet qui a, bien sûr, la réponse : pour stabiliser épargne nette autour des 40 M€, il faut stabiliser capital et intérêt de la dette (moins emprunter), ce qui signifie réaliser dans les faits (et non inscrire), hors annuité de la dette, 100 M€ par an 2024 / 2030. Dont 93 M€ d’équipements contre 116 en 2023 pour 128,5 M€ réalisés. L’emprunt annuel nécessaire serait assez modeste pour stabiliser la charge de la dette, donnant une capacité de désendettement de 3,9 ans en 2030 (5,4 en incluant le budget annexe Transports). « C’est un scénario idéal, de puriste même qui stabilise une situation très bonne, précise Thomas Peccia-Galletto. Or, vous le savez, le programme d’investissements de SEM est bien au-delà des 100 M€. La question, c’est jusqu’où on peut aller ? »

Et pour l’amour du risque, c’est 140 M€

Le scenario poussant le risque au maximum de l’envisageable donnerait 140 M€ réalisés (en compte administratifs, dont 133 d’équipements directs) en 2024, 2025 et 2026, un effort sur 3 ans majorant ainsi le recours à l’emprunt. Avant de retomber ensuite à 100 M€ (93 d’équipements directs) en 2027, 2028, 2029 et 2030. « Raisonnablement, on a une situation financière qu’on se dit acceptable puisque débouchant à 30 M€ d’épargne nette en 2030 », 15,3 de moins qu’aujourd’hui. La capacité de désendettement réclamerait alors 6 ans, 7,2 ans en consolidant avec le budget Transports. « On serait alors tenter de dire : « tout va bien, on peut y aller, c’est à la portée de SEM » », note le consultant. Sauf qu’il y a, ajoute-t-il, deux bémols : l’incertitude très forte sur les recettes à venir d’une part. Et cette évolution des charges réelles, hors inflation d’autre part, basées sur la moyenne 2018/2023 à 1,8 % et non la hausse plus forte de l’an passé à + 3,8 %.

Alors si la dynamique de charges se devait être bien plus forte… Par exemple, à +2,9 %, comme l’a essayé le cabinet ? Avec le scénario du 100 M€ par an, l’épargne tomberait alors à 21 M€ en 2030. La capacité de désendettement serait alors à cette date de 6,4 ans, 7,7 ans en consolidant avec le budget Transports. « Jouable » mais donc imposant de sérieux renoncements… En revanche, avec 140 M€ sur l’année en cours et les trois à venir, cette même capacité à se débarrasser de la dette approcherait là, du danger : 9,5 ans, 10,1 avec les Transports pour une épargne nette très réduite à 10,5 M€. Un pari sur des risques connus et inconnus qui dans le pire des cas hypothéquerait bien l’avenir… « Il faut prendre la mesure de cette incertitude avec un point départ très bon et le fait qu’il y a un programme d’investissements annoncé très important qui peut être supérieur à la capacité d’investissement de SEM », concluait Thomas Peccia-Galletto

Le dossier patinoire tranché en novembre ?

« La prudence s’impose », abondait Sylvie Fayolle, 1ère vice-présidente à la tête de l’exécutif par intérim. « Rappelons aussi que ces hypothèses se basent sur des charges à + 2 % hors inflation par an. Et des investissements conséquents peuvent donner lieu ensuite à X % de hausses de charges de fonctionnement. C’est important à retenir… » Au niveau de l’investissement, « tous les vice-présidents ont reçu une lettre de cadrage (pour 2025, Ndlr), j’ai souhaité y ajouter 150 M€ au niveau du budget pour dire que l’on ne peut pas aller plus haut car on a déjà 50 M€ de reports. Soit 200 M€ mais bien sûr, si on parle du futur compte administratif, on sait que l’on ne réalise pas tout. Si je pars sur 70 % de réalisation, on retombe sur 140 M€ pour que la Métropole garde une santé correcte. » Comme elle l’a entendu de la part d’élus en bureau, en assemblée auparavant (puis à nouveau ce jour-là), « il faut que la Métropole se concentre sur ses compétences primaires et obligatoires. » Déchets, transports, enseignement supérieur, eau, voirie et économie.

Sur la voirie, à propos de laquelle bien des municipalités se plaignent de ne plus avoir les capacités de suivre l’inflation des factures, « nous ferons un groupe de travail pour revoir nos perspectives ». Des groupes de travail, il y en aura encore, « des économies à faire aussi », Sylvie Fayolle évoquant des conférences budgétaires du 8 au 15 novembre pour trancher même si pour l’année 2025, ce sera selon ses dires plus proches, même si cela reste à déterminer, des 140 M€ réalisés en investissement plutôt que des 100 M€. Et après ? Dans ces conditions, la patinoire et d’autres avec vont-ils être sacrifiés, sinon à nouveau reportés, dans l’attente des événements ? On ne sait toujours pas ce qui va couler. C’est le propre d’une collectivité contrainte de naviguer à vue.

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